Kwestia zaufania. Co mogą radni, żeby ograniczyć wszechwładzę wójtów, burmistrzów i prezydentów miast

W tym roku sześciu pomorskich włodarzy usłyszało od swoich rad to samo: nie mamy do was zaufania. Sulęczyno, Tczew, Malbork, Żukowo, Czersk – i Kosakowo, gdzie już wcześniej usiłowano odwołać wójt Eunikę Niemc w drodze referendum. W żadnym z tych przypadków nic się nie zmieniło – nikt nie stracił stanowiska, żaden budżet nie przestał być wykonywany. A jednak te historie zestawione obok siebie pokazują strukturalną słabość mechanizmów, które w polskim samorządzie mają kontrolować władzę wykonawczą.

Gest polityczny bez twardych skutków

W medialnych relacjach z sesji rad dwa głosowania: nad wotum zaufania i absolutorium – często zlewają się w jedno zdanie: „burmistrz dostał (albo nie) wotum i absolutorium”. Tymczasem to dwa różne instrumenty. Absolutorium ocenia wyłącznie wykonanie budżetu, opierając się na opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej. Wotum zaufania, instytucja obowiązująca dopiero od 2018, jest znacznie bardziej polityczne: rada ocenia cały „raport o stanie gminy” samodzielnie. 

Obie uchwały wymagają tego samego: bezwzględnej większości głosów całego, ustawowego składu rady. W 15-osobowej radzie trzeba więc co najmniej 8 głosów „za”, niezależnie od frekwencji. Gdy głosowanie nie osiągnie tego progu, ustawa automatycznie uznaje wotum za nieudzielone.

A gdy zaufania zabraknie? Prawo przewiduje dwie osobne drogi do referendum odwoławczego: jednorazowy brak absolutorium już daje radzie prawo (nie obowiązek) je zainicjować, podczas gdy brak wotum zaufania musi się powtórzyć dwa lata z rzędu, zanim otworzy się taka możliwość.

Pięć historii konfliktu

W Sulęczynie wójt Paweł Trzebiatowski dostał absolutorium jednogłośnie – ale wotum zaufania już nie: 6 głosów za, 6 wstrzymujących się, 3 radnych nieobecnych. Radni mówili wprost o braku dialogu i utrudnionym dostępie do informacji. To pierwszy taki przypadek w tej kadencji.

Sprawujący swój urząd dopiero od dwóch lat prezydent Tczewa Łukasz Brządkowski przeszedł przez absolutorium bez większego trudu (12 za, 9 wstrzymujących się), ale wotum zaufania nie dostał: 10 głosów za, 3 wstrzymujące się, 8 przeciw. Radni wytykali konkretne, niedokończone sprawy: rewitalizację Starego Miasta, remont Parku Miejskiego, niedziałającą aplikację do zgłaszania usterek. Znamienne, że nawet radna z klubu prezydenta mówiła o rosnącym braku zaufania wśród mieszkańców.

Burmistrz Malborka Marek Charzewski nie ma wotum zaufania trzeci rok z rzędu (tym razem: 5 głosów za, 15 przeciw) – ale po raz pierwszy nie dostał też absolutorium (5 za, 9 przeciw, 4 wstrzymujące się). To jakościowa zmiana: dotąd radni kwestionowali tylko politykę informacyjną burmistrza, teraz zakwestionowali też wykonanie budżetu.

Burmistrz Żukowa Mariola Zmudzińska przegrała oba głosowania po dziesięciogodzinnej, burzliwej sesji (wotum: 7 za, 13 przeciw, 1 wstrzymujący się). Zarzuty miały tu twardszy charakter niż gdzie indziej: plan inwestycyjny zrealizowano w zaledwie 47 procentach, radni mówili o chaosie decyzyjnym i dużej rotacji kadr w urzędzie.

Drugi rok z rzędu przegrał oba głosowania burmistrz czerska Daniel Szpręga (wotum: 8 za, 5 przeciw, 7 wstrzymujących się). To jedyny z sześciu przypadków, w którym można mówić o klasycznej kohabitacji politycznej – burmistrz ma za sobą zaledwie 8 radnych, podczas gdy opozycja związana z jego poprzednikiem ma ich 13. Czersk już od zeszłego roku miał formalną podstawę do zainicjowania referendum, ale nic w tym kierunku się nie wydarzyło.

Kosakowo: tu sprawy zaszły najdalej

Wójt Eunika Niemc objęła urząd w kwietniu 2024. Już po 14 miesiącach usłyszała od rady pierwsze „nie” w sprawie wotum zaufania. Dziewięciu z 15 radnych złożyło wniosek o referendum odwoławcze, a po burzliwej, jedenastogodzinnej sesji rada uchwaliła jego przeprowadzenie.

Referendum odbyło się w styczniu tego roku – i się nie powiodło, choć nie dlatego, że mieszkańcy poparli wójt. Frekwencja wyniosła 4076 osób, a do ważności głosowania zabrakło zaledwie 438 głosów do wymaganego progu 60 procent uprawnionych. Niemc otwarcie namawiała przed głosowaniem do bojkotu.

W czerwcu, po kolejnej burzliwej sesji, wójt Niemc drugi rok z rzędu nie otrzymała wotum zaufania – głosowanie zakończyło się remisem 7:7, a potrzebowała większości. Status absolutorium pozostaje niejasny – rada głosowała nad nietypowo skonstruowaną uchwałą „w sprawie nieudzielenia absolutorium”, a wynik (5 za, 7 przeciw, 2 wstrzymujące się) nie dał wymaganej większości ani w jedną, ani w drugą stronę, co według części radnych oznacza, że sprawa pozostaje formalnie nierozstrzygnięta. Niezależnie od tej niejasności, sam brak wotum zaufania drugi rok z rzędu otwiera radzie drogę do zainicjowania kolejnego referendum.

O co właściwie toczy się spór? Radny Marcin Buchna, przewodniczący komisji rolnictwa i ochrony środowiska, wskazuje przede wszystkim na spółkę Kosakowo Sport i wieloletni projekt budowy lotniska cywilnego, który – jego zdaniem – wygenerował już ok. 50 mln zł strat, mimo że budowa lotniska nie jest zadaniem własnym gminy. Wymienia też brak reakcji wójt na audyt krajobrazowy oraz nieskuteczne, jego zdaniem, odwołanie od pozwolenia wodnoprawnego związanego wylewem solanki z pobliskich kawern do zatoki [pisaliśmy o tym w „Zawsze Pomorze” 15.05.2026]. „Ponadpodziałowe” wystąpienie wójt w tej sprawie przed sejmową komisją w lutym br. okazało się, jak twierdzi Buchna, gestem „pod publiczkę”. Gdy niedawno ta sama komisja rozpatrywała odpowiedź gminy, zabrakło na niej zarówno wójt, jak i przedstawicieli rady, poza samym Buchną.

Skala nieznana

Odmowa wotum zaufania nie jest zjawiskiem unikalnym dla Pomorza. W Sejnach na Podlasiu burmistrz nie ma wotum zaufania już czwarty rok z rzędu. Podobne przypadki odnotowano w Sanoku, Zambrowie, Szczebrzeszynie, Ińsku, Czarnym Dunajcu, Wieluniu czy Bochni. 

Skali tego zjawiska nikt jednak systemowo nie liczy. Jak przyznaje dr Jakub Dorosz-Kruczyński z Centrum Ekspertyzy Lokalnej Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego, takich danych po prostu nie ma – nie zbiera ich ani GUS, ani żadna centralna instytucja. Sama Fundacja rozważa zlecenie takiej analizy w ramach Centrum Ekspertyzy Lokalnej. Na razie prowadzi szersze badanie wśród radnych, obejmujące też ich postrzeganie relacji z wójtami i burmistrzami – wyniki mają zostać zaprezentowane jesienią.

Skąd ta fala braku zaufania? 

Dr hab. Michał Wenzel, socjolog z Uniwersytetu SWPS, zwraca uwagę na zmianę, która jego zdaniem zachodzi w samej kulturze politycznej rad gmin. 

– Wcześniej radni po prostu przychodzili i, jak to się mówi, przyklepywali. Teraz tak się nie dzieje – mówi. – Radni zaczynają traktować swoją rolę poważnie, a nie jako organ fasadowy.

Wenzel jest jednak ostrożny w stawianiu znaku równości między tym zjawiskiem a głośnym referendum w Krakowie. – Nie wiem, czy można porównywać sytuację rad i referendum, bo referendum ma realną moc sprawczą, a brak wotum zaufania sam z siebie jeszcze niczego nie pociąga – zastrzega.

Zapytany, czy w małych gminach mieszkańcy oceniają włodarza bardziej personalnie niż w dużych miastach, gdzie liczy się raczej program czy przynależność partyjna, Wenzel zaprzecza. 

– Wydaje mi się, że jest odwrotnie. Prezydenta wielkiego miasta mieszkańcy znają właściwie tylko z ekranu – jako wizerunek, nie żywą osobę. Trzaskowskiego przecież mało kto tak naprawdę widział na żywo – mówi. – W psychologii społecznej działa prosta zasada: im bardziej odległa jest oceniana osoba, tym bardziej jednowymiarowa, oparta na prostych stereotypach, staje się jej ocena. A wójt w małej gminie nie jest prostym obrazem medialnym. To osoba, którą wielu mieszkańców realnie zna, z którą miało okazję się spotkać. Wiedzą o niej i dobre, i złe rzeczy. Ocena jest wtedy dużo bardziej wielowymiarowa – tłumaczy.

Bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast funkcjonują w Polsce od 2002, zastępując wcześniejszy system, w którym to rada wybierała włodarza spośród siebie. Dr Wenzel nie ma wątpliwości, że dziś to rozwiązanie cieszy się rzadko spotykanym, ponadpartyjnym konsensusem. 

– Nie słyszałem żadnego poważnego głosu z jakiejkolwiek strony sceny politycznej, który by to kwestionował, który proponowałby powrót do systemu sprzed 2002 – zauważa. Jego zdaniem to dowód, że silna, niezależna od rady pozycja włodarza po prostu się sprawdziła.

Co więcej, w warunkach lokalnych – w odróżnieniu od poziomu centralnego – silna władza wykonawcza bywa, zdaniem Wenzla, wręcz warunkiem przetrwania samorządności jako takiej. 

– Jest bardzo duże ryzyko, że ta władza po prostu się wymknie albo nie będzie wykonywana. Mamy sporo słabych gmin, gdzie brakuje nawet kandydatów na radnych, gdzie wybory na wójta są niekonkurencyjne, bo startuje jedna osoba. Gdyby ta władza nie była silna, mogłaby w ogóle przestać istnieć – mówi. 

Nie taki konsensus, jak się wydaje

Nie wszyscy podzielają ten punkt widzenia. Grzegorz Grzelak, samorządowiec, były wieloletni przewodniczący i wiceprzewodniczący Sejmiku Województwa Pomorskiego, zwraca uwagę, że instytucja wotum zaufania to w istocie spóźniona, dość karkołomna próba załatania luki, którą reforma z 2002 sama stworzyła. 

– To jest próba wzmocnienia pozycji rady, która w sytuacji bezpośrednich wyborów wójta jest w znacznej mierze osłabiona. Mandat do sprawowania władzy wykonawczej pochodzi bezpośrednio od wyborców, rada nie ma tu nic do rzeczy – mówi.

Przypomina przy tym, że twórcy polskiego samorządu wcale nie byli co do tego rozwiązania zgodni: – Ojcowie założyciele naszego samorządu, przede wszystkim śp. Michał Kulesza, mieli duże wątpliwości wobec bezpośrednich wyborów wójta czy burmistrza, wręcz krytykowali to rozwiązanie.

Grzelak zwraca też uwagę na skrajny, choć wciąż spotykany przejaw tej nierównowagi: zdarza się, że wójt czy burmistrz w ogóle nie pojawia się na sesjach rady ani posiedzeniach komisji – demonstracyjnie lekceważąc organ, wobec którego formalnie powinien się tłumaczyć.

Recepta: wójt-przewodniczący i dyrektor generalny

Dr Jakub Dorosz-Kruczyński z Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej zaczyna od zwrócenia uwagi na jeszcze jeden aspekt: radni, którzy chcieliby pociągnąć włodarza do odpowiedzialności przez referendum, sami ryzykują. 

– Jeśli rada chce odwołać wójta w referendum, ustawodawca zakłada, że mamy do czynienia z konfliktem, a konflikty nie są dobre – ktoś musi odejść. Albo uda się odwołać wójta, albo nieudana inicjatywa skraca kadencję samej rady. Radni nie chcą podejmować takiego ryzyka – tłumaczy.

Wyjątkiem jest referendum wywołane brakiem absolutorium – tam porażka inicjatywy nie oznacza końca kadencji rady. 

– W wariancie minimum należy postulować zmianę zabezpieczającą trwanie kadencji rady, jeśli taka inicjatywa się nie powiedzie – mówi Dorosz-Kruczyński.

Rozmówca potwierdza to, o czym mówił wcześniej Grzegorz Grzelak: współautorzy reform z 1990 i 1998, już wtedy ostrzegali przed zachwianiem równowagi między radą a organem wykonawczym. 

– Skutkiem zmiany sposobu wyboru wójta na bezpośredni i jego charakteru na jednoosobowy jest to, że w relacji wójt–rada przewagę zyskuje organ wykonawczy. Tymczasem Konstytucja RP i Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyznają dominującą rolę radzie – zauważa. Karta wprost mówi, że to rada powinna dysponować podległym jej organem wykonawczym – a w Polsce po 2002 roku jest odwrotnie.

Dr Dorosz-Kruczyński od razu zastrzega: nie ma mowy o odwróceniu reformy z 2002. Polacy przywykli już do bezpośredniego wyboru swoich lokalnych liderów. Fundacja proponuje coś innego: wójt nadal pochodziłby z bezpośrednich wyborów, ale pełniłby funkcję przewodniczącego rady, odpowiadając za kierownictwo polityczne i planistyczne gminy. Za bieżącą administrację odpowiadałby natomiast nowy, apolityczny dyrektor generalny urzędu gminy – stanowisko zastępujące dzisiejszego sekretarza, wybierane przez radę i obwarowane, jak mówi, pewnymi „bezpiecznikami”. 

Pytany wprost o Kraków i Kosakowo – udane i nieudane referendum, w tym drugim przypadku mimo 88 procent głosów za odwołaniem – nie ma gotowej recepty na sam mechanizm referendalny, który nazywa „dysfunkcyjnym”. Ostrzega jednak przed prostym obniżeniem progu frekwencyjnego: wybory bezpośrednie i referenda wzmacniają polaryzację, a na poziomie lokalnym powinniśmy dążyć raczej do jej łagodzenia. Krytycznie ocenia też praktykę namawiania mieszkańców, by bojkotowali referendum, jak zrobiła to wójt Niemc. Zamiast tego proponuje coś innego: – 2026 to czas, kiedy powinniśmy na poważnie rozważyć wprowadzenie e-votingu. Obecne procedury są dość anachroniczne. Być może to zwiększyłoby frekwencję w referendach odwoławczych – mówi.