Ustawa metropolitalna weszła w życie. Ale to dopiero początek długiej drogi

Odbyło się wielkie świętowanie związane z sukcesem przyjęcia przez Parlament i podpisania przez Prezydenta RP ustawy o związkiem metropolitalnym w województwie pomorskim. Dlatego też zapytani mieszkańcy w większości wyrażają przekonanie, że jej efektem było powołanie Metropolii Pomorskiej. Niestety, ustawa tylko stworzyła możliwość utworzenia takiego związku jednostek samorządu terytorialnego na terenie naszego regionu. Oczywiście samorządowcy, zdają sobie sprawę z długiej jeszcze drogi do utworzenia pomorskiego związku metropolitalnego. Przed nimi konsultacje z mieszkańcami na całym proponowanym obszarze metropolitalnym oraz zebranie niezbędnych opinii i uchwał organów stanowiących. Dopiero wówczas wniosek o utworzenie związku metropolitalnego na terenie województwa pomorskiego, zaopiniowany przez władze województwa, może być złożony przez wskazaną w ustawie, Radę Miasta Gdańska. Następnie wojewoda pomorski przekaże wniosek ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej, który przygotowuje niezbędne dokumenty na posiedzenie Rady Ministrów, która będzie mogła, w drodze rozporządzenia utworzyć związek metropolitalny. Ustali wówczas także jego nazwę i siedzibę władz związku, określi wchodzące w jego skład gminy lub powiaty oraz ustali jego obszar i granice. Ustawowo określonym pełnomocnikiem do spraw utworzenia związku metropolitalnego na terenie województwa pomorskiego jest prezydent miasta Gdańska.

CZYTAJ TEŻ: Ustawa metropolitalna dla Pomorza. Michał Glaser: To lokomotywa, przyspieszy tempo prac

Droga do formalno-prawnych możliwości tworzenia obszarów metropolitalnych jest w Polsce drogą ciernistą i wyboistą, podczas której nie są wyciągane wnioski z błędów wcześniej popełnionych. Grzechem pierworodnym było zlekceważenie przez polityków w 2014 roku wyników prac powołanego przez Sejm zespołu ekspertów pod kierownictwem prof. Jerzego Hausnera. Wskazanym podstawowym warunkiem skuteczności działania metropolii było wyodrębnienie ich w strukturze polskiego samorządu terytorialnego, jako powiaty metropolitalne. Zaproponowano wówczas nadanie metropoliom szeregu uprawnień władczych oraz zapewnienie organom wykonawczym silnego mandatu społecznego w wyniku wyborów bezpośrednich. Wymagałoby to jednak podzielenia się władzą przez jednostki samorządu terytorialnego wchodzące w skład metropolii i przekazanie na szczebel metropolitalny uprawnień władczych w zakresie wspólnych działań ponadlokalnych i poddanie się ocenie mieszkańców przy wyborach do władz metropolii.

Niestety w ustawie z 2015 roku określono metropolię już tylko jako związek będący zrzeszeniem jednostek samorządu terytorialnego, z organem stanowiącym i kontrolnym w formie zgromadzenia wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz zarządem na czele z przewodniczącym związku, wybieranym przez to zgromadzenie. Trudno sobie wyobrazić słabszy mandat do kierowania metropolią. Przy takim rozwiązaniu, kiedy samorządowcy działają we własnym gronie i bez presji wynikającej z możliwości przegrania wyborów zawsze istnieje zagrożenie, że struktura taka stanie się „przechowalnią” dla byłych działaczy samorządowych. Jednak zapisy te znalazły się ponownie w ustawie z 2017 roku powołującej pilotażowo pierwszą w Polsce Górnośląsko-Zagłębiowską Metropolię. Po blisko sześciu latach sporządzony raport pod kierunkiem prof. Tomasza Pietrzykowskiego, w porozumieniu z zarządem metropolitalnym, całkowicie zdyskredytował powyższe rozwiązania ustawowe. Stwierdzono między innymi, że rzeczywisty zakres posiadanych oraz zakorzenionych kompetencji gmin i powiatów, uczynił metropolię w tej formie prawnej praktycznie decyzyjnie niesprawną. Przed powieleniem takiego rozwiązania ostrzegały nie tylko władze Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, ale również szereg naukowców i przedstawicieli wielu środowisk, w tym gospodarczych.

Kiedy blisko trzy lata temu nastąpiła zmiana rządu pojawiły się sygnały świadczące o nowym metropolitalnym otwarciu. Oczekiwano więc podejścia systemowego i przygotowania ustawy metropolitalnej określającej podstawowe zasady tworzenia i funkcjonowania metropolii w Polsce. Istotne bowiem w tym procesie są wskaźniki determinujące decyzję o powołaniu metropolii w danym regionie, w tym zasady delimitacji obszaru metropolitalnego, analiza powiązań funkcjonalnych, dostępność terytorialna, wskaźniki ludnościowe oraz zapobiegające nieuzasadnionemu „rozlewaniu” się metropolii na dużą część województwa, a może i poza jego granice administracyjne. Spodziewano się jednak przede wszystkim określenia w takiej ustawie miejsca metropolii w strukturze administracyjno-samorządowej państwa oraz roli Samorządu Województwa w procesie powoływania oraz ustalania granic i zakresu zadań obszaru metropolitalnego na terenie województwa, wynikającego z przekazania części uprawnień przez samorządy lokalne na poziom metropolitalny. Dopiero po spełnieniu wszystkich warunków zawartych w takiej ustawie na podstawie stosownego wniosku Rada Ministrów w drodze rozporządzenia mogłaby powoływać kolejne metropolie w Polsce. Byłoby to rozwiązanie demokratyczne, dające równe szanse wszystkim regionom w naszym kraju.

Stało się jednak inaczej. Ustawa z dnia 11 czerwca 2026 roku o związku metropolitalnym w województwie pomorskim, jak zaznacza dr Roman Marchaj z Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, nie rozwiązuje kluczowego problemu z którym od lat boryka się Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia. Ustawa bowiem nadal pozostawia związek metropolitalny poza strukturą samorządu terytorialnego państwa. Ogranicza to jego samodzielność oraz pozbawia mieszkańców realnego wpływu na funkcjonowanie Metropolii.

ZOBACZ TAKŻE: Ustawa metropolitalna. Konfederacja apeluje o weto: „Politycznego Frankensteina nie zaakceptujemy”

Zasady funkcjonowania metropolii zasadzają się na mechanizmach współpracy, programowania strategicznego i finansowania przedsięwzięć ponadlokalnych. Niestety ustawodawca określając w najnowszej ustawie zadania własne metropolii zrezygnował z przekazania związkowi metropolitalnemu kompetencji władczych wobec gmin w obszarach zadań, które związek ma realizować. Dotyczy to przede wszystkim planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego w obszarze metropolitalnym, ale także prowadzenia polityki rozwoju metropolii. Trzeba podkreślić, że instrument finansowego odziaływania związku metropolitalnego jest również ograniczony w swym działaniu przez zaskakujący zapis o konieczności przeznaczenia minimum czterdzieści procent środków budżetowych na zadania realizowane w gminach nie będących miastami na prawach powiatu. Jak podkreśla prof. Iwona Sagan z Uniwersytetu Gdańskiego tego typu zapis stoi w sprzeczności z ideą rozwoju metropolii, którego zasada opiera się na logice działań o charakterze metropolitalnym, czyli ponadlokalnym, wpływających na dynamizowanie rozwoju i usprawnianie funkcjonowania całej metropolii traktowanej jako jeden funkcjonalny organizm.

Najważniejszym instrumentem realizacji polityki rozwoju metropolii jest obowiązek opracowania w tym zakresie strategii, ale dokument ten nie będzie miał mocy prawnego odziaływania na polityki gmin wchodzących w skład związku ponieważ metropolia nie może wydawać wiążących decyzji gminom. Związek metropolitalny uzyskał z kolei kompetencje organizacji ponadlokalnego, czyli w tym wypadku metropolitalnego publicznego transportu zbiorowego należące dotychczas do samorządu regionalnego. W zakresie planowania przestrzennego, będącego kluczowym dla obszarów metropolitalnych zadaniem w ustawie brak jest metropolitalnych aktów planistycznych, które dawałyby związkowi prawo do uchwalania planu ogólnego metropolii, metropolitalnego planu zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów, zmiany przeznaczenia terenów oraz wydawania decyzji lokalizacyjnych, czy wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Kompetencje te nadal należą do gmin zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie jasno zapisano, że organy związku metropolitalnego nie są organami nadzoru ani kontroli, ani organami administracyjnymi wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w stosunku do organów gmin i powiatów wchodzących w skład związku metropolitalnego.

W efekcie siła oddziaływania metropolii będzie wynikać jedynie z woli gmin do integracji polityk publicznych i współpracy w ramach określonych działań metropolitalnych. Wieloletnie doświadczenie pokazuje, że nie jest to zadanie łatwe i możliwe do szybkiej realizacji, czego potrzebuje dynamika rozwoju obszaru metropolitalnego. Rolę Samorządu i Zarządu Województwa Pomorskiego ograniczono ustawowo do działań opiniodawczo-doradczych. Jednocześnie ustawa umożliwia przekształcenie dotychczasowego stowarzyszenia „Obszar Metropolitalny Gdańsk Gdynia Sopot” w związek metropolitalny będący zrzeszeniem gmin lub powiatów województwa pomorskiego.

W tak ustawowo określonym modelu formalno-prawnym metropolii trudno będzie uniknąć konfliktów i niemocy decyzyjnej, ale samorządowcy są przekonani, że wykorzystają wszystkie ustawowe możliwości dla zwiększenia integracji jednostek samorządu terytorialnego na pomorskim obszarze metropolitalnym.

* 31 lipca ustawa metropolitalna weszła w życie.

Dr Zbigniew Canowiecki – współautor książki „Między integracją a konkurencją. Gdańsko-Gdyński Obszar Metropolitalny”, autor wielu artykułów i referatów naukowych dotyczących zasad tworzenia i funkcjonowania metropolii, prezydent Pracodawców Pomorza.